Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện từ thực tiễn Cà Mau (Luận văn Thạc sỹ hành chính công năm 2012)

Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, bắt đầu đánh dấu sự hình thành của nền hành chính dân chủ cộng hòa. Khái niệm công chức cũng được thể hiện trong Sắc lệnh số 76/SL, ngày 20/5/1950 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký về Quy chế công chức Việt Nam. Theo quy chế này, phạm vi công chức là rất hẹp, chỉ “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức”. Trải qua một thời gian thuật ngữ công chức ngày càng thể hiện rõ nét hơn, nhất là từ khi nước ta bước vào thời kỳ đổi mới. Điều này được thể hiện rõ ràng, cụ thể hơn qua các văn bản pháp luật như Pháp lệnh cán bộ, công chức được ban hành 1998; Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 và Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998. Thay thế cho Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày 26/02/1998 và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2003 thì trong Luật cán bộ, công chức (năm 2008) cũng quy định rõ ràng những người là công chức và điều kiện bảo đảm thi hành công vụ. Khoản 2, điều 4 của Luật cán bộ, công chức quy định cụ thể những người là công chức. Theo Luật thì công chức được chia làm 5 loại: - Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội; - Công chức trong cơ quan nhà nước; - Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; - Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; - Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. Cụ thể hóa Luật cán bộ, công chức, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ – CP ngày 25 tháng 01 năm 2010, trong đó điều 2 quy định: 11 Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật làm việc tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này. Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, cơ quan hành chính, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát. Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo hiến pháp và pháp luật, để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội từ cấp trung ương đến cấp địa phương. Như vậy, công chức mà đề tài nói tới là công chức trong cơ quan nhà nước, cụ thể hơn là công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện. Cũng theo khoản 2, điều 6 Nghị định số 06/2010/NĐ – CP ngày 25 tháng 01 năm 2010, công chức trong cơ quan hành chính ở cấp huyện gồm có: Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong Ủy ban nhân dân quận, huyện nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân; Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Như vậy, theo Nghị định số 06/2010/NĐ – CP ngày 25 tháng 01 năm 2010 thuật ngữ công chức được xác định ngày càng rõ ràng hơn, đặc biệt là cụ thể hóa từng đối tượng tham gia đội ngũ công chức trong các tổ chức khác nhau như công chức trong cơ quan hành chính cấp quận, huyện. Trên cơ sở pháp lý trên đội ngũ công chức cấp huyện (khối hành chính) là những người thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa bàn cấp huyện. 12 1.1.2. Vị trí, vai trò của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện Theo điều 118, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi), hệ thống cơ quan hành chính nước ta gồm bốn cấp: Chính phủ Trung ương; chính quyền tỉnh; Thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp huyện); chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cấp huyện là cấp trung gian giữa cấp tỉnh với cấp xã. Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện là cơ quan hành chính cấp trung gian hoạt động thường xuyên, chịu trách nhiệm chấp hành hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên nhằm đảm bảo cho sự lãnh đạo thống nhất từ Trung ương đến địa phương và cũng nhằm phát huy quyền chủ động sáng tạo của địa phương; thực hiện việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính Nhà nước ở địa phương và thực hiện chức năng trực tiếp phục vụ nhân dân. Xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt nhằm phục vụ lợi ích thiết thực của nhân dân và Nhà nước. Điều này được thể hiện rõ trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 từ điều 97 đến điều 110 quy định quyền hạn và nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ quan trọng trên, cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện cần phải có một đội ngũ công chức tham gia quản lý, chỉ đạo, điều hành các công việc hành chính nhà nước tại địa phương. Đội ngũ công chức cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện giữ một vị trí quan trọng trong mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hiệu lực, hiệu quả của cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện có đạt được hay không là nhờ vào phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức. Để triển khai mọi chủ trương đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước xuống cơ sở một cách có hiệu quả cơ quan hành chính nhà nước 13 cấp huyện có những nhiệm vụ cơ bản là: Quản lý Nhà nước về lĩnh vực phát triển kinh tế xã hội, ngân sách, phát triển sản xuất nông lâm ngư nghiệp, công nghiệp thủ công, giao thông vận tải, thương mại dịch vụ, văn hoá, giáo dục, y tế, quốc phòng an ninh trật tự, an toàn xã hội... tại địa phương. Vì vậy, đội ngũ công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện có vai trò vô cùng quan trọng, được thể hiện ở những khía cạnh sau: Về chấp hành hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Đội ngũ công chức này là người trực tiếp tổ chức, chỉ đạo, điều hành, phối hợp hoạt động của các bộ phận trong chính quyền cấp huyện khi thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách của nhà nước tại địa phương. Công chức cấp huyện là người gương mẫu chấp hành trước và phổ biến kịp thời những quy định mới của Nhà nước, của cơ quan quản lý cấp trên xuống cơ sở. Giải thích những thắc mắc, băn khoăn của cơ sở, của nhân dân, làm cho nhân dân thông suốt và tích cực thực hiện đường lối, pháp luật, chính sách của Đảng và Nhà nước. Đồng thời, là người tập hợp những vướng mắc trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống để xử lý giải quyết theo thẩm quyền hoặc kịp thời phản ánh với cơ quan có thẩm quyền để giải quyết. Có thể nói đây là một công việc nặng nề đối với đội ngũ công chức cấp huyện vì hiện nay nước ta đang từng bước hình thành và hoàn thiện hệ thống các thể chế về quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng.... nhằm đảm bảo dân chủ, tự do của công dân và thực hiện “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra”. Mặt khác cấp huyện là cấp nằm trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước, có bộ máy tổ chức hoàn chỉnh hơn nhiều so với xã, phường, thị trấn. Mọi hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và Trung ương triển khai xuống cơ sở và nhân dân đều qua cấp huyện. Như vậy, có nghĩa công chức cấp huyện cũng là cấp gần gũi với nhân dân và chính quyền cơ sở. Vì vậy, việc gương mẫu của đội ngũ công chức trong cơ quan hành chính nhà nuớc cấp huyện càng làm cho uy tín của Nhà 14 nước ta tăng lên. Việc tuyên truyền, phổ biến đường lối, chủ trương của Đảng và pháp luật, chính sách của Nhà nước kịp thời làm tăng tính hiệu quả và hiệu lực của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Về đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân trong huyện, vai trò của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện ở đây được thể hiện là người “đại diện”. Để đại diện đòi hỏi người công chức phải thường xuyên đi sát cơ sở, liên hệ chặt chẽ và lắng nghe ý kiến của nhân dân, phản ánh những ý kiến nguyện vọng chính đáng của nhân dân với Đảng, Nhà nước, tổ chức để biến những nguyện vọng của đông đảo nhân dân thành các quy định của Nhà nước cũng như văn bản quy phạm pháp luật. Trong quản lý phát triển kinh tế, vai trò của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện là người điều hành, đòi hỏi người công chức phải có kiến thức nhất định, am hiểu các quy định vận hành của nền kinh tế nói chung và từng lĩnh vực nói riêng, có như vậy việc điều chính các mỗi quan hệ mới có thể đảm bảo điều hành linh hoạt trên cơ sở quy định của pháp luật kinh tế, nhằm làm cho kinh tế địa bàn phát triển mạnh và cân đối. Mặt khác để sản xuất kinh doanh thuộc các thành phần kinh tế phát triển đồng đều bình đẳng mang tính xã hội cao, người công chức ở đây còn có vai trò nữa là trọng tài, không thiên vị cá nhân chủ nghĩa. Trong quản lý ngân sách nhà nước ngoài việc giữ vai trò là người quản lý, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện còn có vai trò là người sử dụng. Vì vậy đòi hỏi người công chức quản lý ngân sách không những chỉ tổ chức cho cấp cơ sở thực hiện tốt việc lập dự toán, quyết toán ngân sách, phê chuyển về kế hoạch kiểm tra hướng dẫn cơ sở thực hiện nghiêm các quy định của Luật ngân sách. Mặt khác, là người sử dụng ngân sách nhà nước, công chức cấp huyện còn phải thực hiện tốt các chế độ, quy định về sử dụng ngân sách, làm cho ngân sách nhà nước đảm bảo chi dùng có 15 hiệu quả, tiết kiệm, chống lãng phí và chị sự kiểm tra, kiểm toán của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về ngân sách. Tương tự, trong lĩnh vực văn hoá xã hội và đời sống, vai trò của người công chức cấp huyện là tổ chức, hướng dẫn kiểm tra, tổ chức và thực hiện, về an ninh trật tự là tổ chức và tuyên truyền giáo dục, về chính sách dân tộc là tổ chức hướng dẫn và chống các hành vi xâm hại, về công tác tổ chức là xây dựng và quản lý... Như vậy, đội ngũ công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện có vai trò rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương. 1.2. Năng lực và năng lực thực thi công vụ của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước 1.2.1. Công vụ Một số giáo trình hoặc tài liệu ở Việt Nam hiện nay quan niệm công vụ là một loại lao động mang tính quyền lực và pháp lý được thực thi bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chính sách của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội hoặc coi công vụ là một dạng của lao động xã hội chủ yếu do các công chức thực hiện. Hoạt động công vụ được điểu chỉnh bởi ý chí nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và gắn với quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước. - “Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực công, tính pháp lý của tất cả các công chức (người làm công cho Nhà nước) nhằm đảm bảo cho xã hội vận hành có điều hòa, điều chỉnh”. [8, tr118]. - “Công vụ là một dạng hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước hoặc những người khác được trao quyền nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức 16